2023年县城的基建工作应该怎么干？

一、县城基建的必要性

2022年12月15日至16日举行的中央经济工作会议要求：大力提振市场信心，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，推动经济运行整体好转，实现质的有效提升和量的合理增长。

要求：通过政府投资和政策激励有效带动全社会投资，加快实施“十四五”重大工程，加强区域间基础设施联通。鼓励和吸引更多民间资本参与国家重大工程和补短板项目建设。

这说明，2023年经济必须保持一定的增长，而以基建拉动需求扩大内需将是重要举措之一。截至2020年7月，中国大陆共计1312个县，117个自治县，很多县都有几十万、上百万人口，虽然整个县域的人口在流失，但许多县城的人口却仍在增长。作为城市与乡村之间的枢纽，县城房价相对较低，且拥有一定的教育、医疗资源，还能享受一部分交通所带来的红利，因此成了很多农民进城“上楼”的首选。另外，有很多在大城市打工的中青年人，他们不会再回到自己出生的村子了，但是，高房价阻止了他们在大城市置业，他们一般会选择在县城置业，把老人从村子安置到县城，把孩子安排在县城上学。

县城是农业转移人口市民化和推进城乡公共服务均等化的重要载体。县城建设是利用投资和提高内需促进经济发展的重要引擎，是城乡融合的关键一环。但是，我们县城的基建投资总体上与城市差距很大，导致县城基础设施历史欠账较多。多年来，县城人均市政公用设施固定资产投资仅为城市城区的二分之一左右。现阶段，县城在供水普及、燃气普及、污水处理等方面与城市的差距不大，但是县城设施更新进展缓慢，县城老旧城区供热和供排水管网老化、“城中村”和城乡结合部公用设施配套弱、脏乱差等现象较为普遍。

根据北京师范大学中国乡村振兴与发展研究中心主任张琦文章提供的数据，2019年，我国县级行政单元常住人口为6.74亿人，其中，县城的常住人口为1.58亿人。也就是大约还有5.16亿人口常住在县城以外的乡镇和村庄等地区。预计到2040年左右，我国城镇化率将达到80%。由此来看，未来还有2.16亿人口需要进入城镇，包括大中小城市、县城和建制镇。按照县内安置三分之一的人口来测算，县城需要承接乡村转移人口0.7亿人。从短期来看，县城依然具有人口转型的承载力，需要通过提高县城教育、医疗、就业、产业等能力来吸引乡村人口，充实县城空间。从未来二十年的长远周期来看，县城还需要新增三分一的建成区面积，以完全承载乡村人口转型。

我国城镇化历史体现了城镇化载体由点到线，由线到面的扩散过程，是城镇化促进区域均衡发展的过程，也是提高城镇承载能力的过程。县域作为稳定的行政区划，县城作为县域的发展集聚核心，势必会成为城镇化载体扩展的主要着力点。

在这样的背景下，2023年，县城的基建仍有可为！

二、县城基建有关政策

2020年《政府工作报告》提出，政府投资要重点支持新型城镇化“两新一重”建设，大力提升县城公共设施和服务能力，以适应农民日益增加的到县城就业安家需求。

2020年9月4日，国家发展改革委印发实施系列文件全面推进县城建设发展，成立县城新型城镇化建设工作专班，规划司牵头，投资司、财金司、环资司、社会司、经贸司、振兴司、基础司、高技术司、就业司、评督司等11个司局协同协作，印发实施“1+N+X”系列文件，统筹利用各类资金支持县城建设发展。

所谓“1+N+X”，“1”是指5月29日国家发展改革委所发布的《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》，明确了新型城镇化建设的目标区域及建设重点，指明了总体要求、主要任务、要素保障和组织实施方式，公布了县城城镇化补短板强弱项项目范畴和县城新型城镇化示范名单。

“N”是指分别针对17项建设任务的具体规范意见，逐一细化提出建设目标、项目范畴和建设标准。

“X”是指所推出的县城新型城镇化建设专项企业债券、政策性商业性信贷等配套支持政策。

2021年5月25日，住房和城乡建设部等15部门出台了《关于加强县城绿色低碳建设的意见》，提出了十项要求。

2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》文件从9个方面共39条，提出了县城建设的任务和措施。文件要求，到2025年：以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展，县城短板弱项进一步补齐补强，公共资源配置与常住人口规模基本匹配，特色优势产业发展壮大，市政设施基本完备，公共服务全面提升，人居环境有效改善，综合承载能力明显增强，农民到县城就业安家规模不断扩大，县城居民生活品质明显改善。

2022年6月，国务院审批通过《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》，将党的十九届五中全会提出的“推进以县城为重要载体的城镇化建设”作为我国新型城镇化的新着力点。

2022年11月，国家发展改革委等部门《关于加强县级地区生活垃圾焚烧处理设施建设的指导意见》（发改环资〔2022〕1746号）要求：到2025年，全国县级地区基本形成与经济社会发展相适应的生活垃圾分类和处理体系，京津冀及周边、长三角、粤港澳大湾区、国家生态文明试验区具备条件的县级地区基本实现生活垃圾焚烧处理能力全覆盖。到2030年，全国县级地区生活垃圾分类和处理设施供给能力和水平进一步提高，小型生活垃圾焚烧处理设施技术、商业模式进一步成熟，除少数不具备条件的特殊区域外，全国县级地区生活垃圾焚烧处理能力基本满足处理需求。

以上政策措施和规划安排，为县城基建提供了有力的政策保障。

三、县城基建工作要点

根据《国家发展改革委关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作通知》，县城、县级市城区以及镇区常住人口10万以上的非县级政府驻地特大镇为新型城镇化建设的目标区域，公共服务设施、环境卫生设施、市政公用设施、产业培育设施4大领域共17项建设任务为建设重点。

17项建设任务分别为：

· 健全医疗卫生设施

· 完善教育设施

· 改善养老托育设施

· 发展文旅体育设施

· 完善社会福利设施

· 建设社区综合服务设施

· 完善垃圾无害化资源化处理设施

· 健全污水集中处理设施

· 改善县城公共厕所

· 优化市政交通设施

· 完善市政管网设施

· 推进县城智慧化改造

· 更新改造老旧小区

· 完善产业平台配套设施

· 发展配送投递设施

· 健全冷链物流设施

· 提升农贸市场水平

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》要求，科学把握功能定位，分类引导县城发展方向。

一是加快发展大城市周边县城，支持位于城市群和都市圈范围内的县城融入邻近大城市建设，发展成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城。

二是积极培育专业功能县城，支持具有资源、交通等优势的县城发挥专业特长，发展成为先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城，支持边境县城完善基础设施。

三是合理发展农产品主产区县城，为有效服务“三农”、保障粮食安全提供支撑。

四是有序发展重点生态功能区县城，为保护修复生态环境、筑牢生态安全屏障提供支撑。

五是引导人口流失县城转型发展，促进人口和公共服务资源适度集中，加强民生保障和救助扶助。

四、县城基建资金来源

资金是困扰县城基建的主要因素。解决的方式有：争取上级财政资金、争取政府专项债券额度、争取金融信贷支持、吸引社会资本投入、发行专项企业债券等。加强建设用地政策支持，使项目具有可融资性，也是方法之一。另外，盘活政府存量资产资源获得的资金，也可以成为县城基建资金的来源之一。

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》提出，建立多元可持续的投融资机制，根据项目属性和收益，合理谋划投融资方案：

对公益性项目，加强地方财政资金投入，其中符合条件项目可通过中央预算内投资和地方政府专项债券予以支持。

对准公益性项目和经营性项目，提升县域综合金融服务水平，鼓励银行业金融机构特别是开发性政策性金融机构增加中长期贷款投放，支持符合条件的企业发行县城新型城镇化建设专项企业债券。

引导社会资金参与县城建设，盘活国有存量优质资产，规范推广政府和社会资本合作模式，稳妥推进基础设施领域不动产投资信托基金试点，

鼓励中央企业等参与县城建设，引导有条件的地区整合利用好既有平台公司。

完善公用事业定价机制，合理确定价格水平，鼓励结合管网改造降低漏损率和运行成本。

《国家发展改革委关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作通知》提出，县城基建资金来源主要有以下三个方面：

1.加大财政资金支持、专项债券额度支持

各地区要坚持“资金跟着项目走”，落实政府投资重点支持“两新一重”建设的要求，针对县城公益性固定资产投资项目，设计多元化的财政性资金投入保障机制。县城公益性项目主要通过地方政府财政资金予以投入，符合条件的县城公益性项目可通过中央预算内投资予以适当支持。对其中有一定收益但难以商业化合规融资、确需举债的县城公益性项目，除上述资金支持渠道外，还可通过安排地方政府专项债券、抗疫特别国债予以支持。

发改环资〔2022〕1746号文即明确：积极安排中央预算内投资支持县级地区生活垃圾焚烧处理等环境基础设施建设，对生活垃圾小型焚烧试点予以支持，充分发挥引导带动作用。将符合条件的县级地区生活垃圾处理设施建设项目纳入地方政府专项债券支持范围。

2.吸引社会资本投入

各地区要针对县城准公益性及经营性固定资产投资项目，设计市场化的金融资本与工商资本联动投入机制。对符合条件的大中型准公益性及经营性项目，可通过健全政银企对接机制，利用开发性政策性商业性金融或国家城乡融合发展基金予以融资支持。对符合条件的县城智慧化改造、产业平台配套设施建设等领域项目，可通过新型城镇化建设专项企业债券予以融资支持。规范有序推广PPP模式，带动民间投资参与投入的积极性。

3.加强建设用地支撑

各地区要坚持“要素跟着项目走”，优化新增建设用地计划指标和城乡建设用地增减挂钩指标分配，保障县城城镇化补短板强弱项项目的合理用地需求。注重盘活存量建设用地和低效土地，优先用于县城城镇化补短板强弱项项目。积极组织农村集体经营性建设用地直接入市，分类推进就地入市或异地调整入市。

五、县城新型城镇化建设专项企业债券

2020年8月20日，国家发展改革委办公厅发布《县城新型城镇化建设专项企业债券发行指引》，明确了县城新型城镇化建设专项企业债券的适用范围和支持重点、发行条件以及支持政策。

（一）适用范围和支持重点

县城新型城镇化建设专项企业债券由市场化运营的公司法人主体发行，募集资金用于符合《国家发展改革委关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》（发改规划﹝2020﹞831号）、市场化自主经营、具有稳定持续经营性现金流的单体项目或综合性项目。适用范围为县城及县级市城区内的，兼顾镇区常住人口10万以上的非县级政府驻地特大镇、2015年以来“县改区”“市改区”形成的地级及以上城市市辖区的项目。

主要支持以下领域：

1.县城产业平台公共配套设施。支持区位布局合理、要素集聚度高的产业平台（主要是中国开发区审核公告目录内的产业园区、各省份特色小镇创建名单内的特色小镇）公共配套设施建设项目，包括但不限于建设智能标准生产设施、技术研发转化设施、检验检测认证设施、职业技能培训设施、仓储集散回收设施和文化旅游体育设施等。支持产业转型升级示范区内重点园区、县城产业转型升级示范园区公共配套设施建设项目。

2.县城新型基础设施。支持新一代信息基础设施建设项目，包括建设5G网络、物联网、车联网和骨干网扩容等。支持市政公用设施数字化改造项目，包括改造交通、公安和水电气热等领域终端系统等。支持大数据设施建设项目，包括建设集约化数据中心、供应链数字化平台和产业数字化平台等。支持网络安全防护体系建设项目。

3.县城其他基础设施。支持环境卫生设施建设项目，包括建设垃圾无害化资源化处理设施和污水集中处理设施等。支持市政公用设施建设项目，包括改造建设公共停车场和公路客运站等交通设施、水气热等管网设施。支持商贸流通设施建设项目，包括改造建设配送投递设施、冷链物流设施和农贸市场等。支持有一定收益的老旧小区改造项目。支持新型文旅商业消费聚集区公共配套设施建设项目。

（二）发行条件

1.本专项企业债券发行人应具备健全且运行良好的组织机构，具有合理的资产负债结构和正常的现金流量，最近三年平均可分配利润足以支付债券一年的利息。

2.本专项企业债券以募投项目未来经营收入作为主要偿债来源。其中，项目收费标准由政府部门定价的，地方政府价格主管部门应及时制定完善项目收费价格政策。

3.发行人应根据项目资金回流具体情况，科学合理设计债券发行方案，可灵活设置债券期限、选择权及还本付息方式。

4.鼓励银行机构通过“债贷组合”方式，进行债券和贷款统筹管理。

新意解读：意味银行可以做搭桥，还可以核备用额度。

5.省级发展改革委应就募投项目出具是否适用于本指引的专项意见。

（三）支持政策

1.在偿债保障措施完善的前提下，允许使用不超过50%的债券募集资金用于补充营运资金。用于项目建设部分的募集资金，可偿还前期已直接用于募投项目建设的银行贷款。

新意解读：“允许使用不超过50%的债券募集资金用于补充营运资金”——县城投的流动资金来了；“用于项目建设部分的募集资金，可偿还前期已直接用于募投项目建设的银行贷款。”——债券可以还贷款。

2.支持县城特别是县城新型城镇化建设示范地区内主体信用评级优良的企业，以自身信用发行本专项企业债券。

3.对已安排中央预算内投资和地方政府专项债券等资金的项目，优先支持项目实施主体发行企业债券，以支持募投项目所需资金的足额到位。

新意解读：专项债和政府预算解决项目资本金。

4.省级发展改革委在制定本省份县城城镇化补短板强弱项落实方案以及指导县城新型城镇化建设示范地区制定示范方案时，应统筹考虑项目资金、土地保障方式，加大本专项企业债券融资支持力度，协调新增建设用地计划指标和城乡建设用地增减挂钩指标分配，满足项目合理用地需求，保障项目落地实施。

新意解读：用地指标保障，目的是尽快开工。

5.市县级发展改革委加强项目谋划设计与储备，加快做好项目审批（核准、备案），推动有关部门和项目单位加快推进用地、环评、选址、施工许可、征地拆迁等前期工作。

六、县城城镇化信贷支持

2020年8月14日，国家发展改革委以及国家开发银行、中国农业发展银行、中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行、中国光大银行等七单位联合下发《关于信贷支持县城城镇化补短板强弱项的通知》，明确了信贷支持的领域、信贷条件以及配套政策。

（一）支持领域

聚焦县城及县级市城区，特别是120个县城新型城镇化建设示范地区，兼顾镇区常住人口10万以上的非县级政府驻地特大镇、2015年以来“县改区”“市改区”形成的地级及以上城市市辖区，重点对以下领域建设项目提供信贷支持。

1.县城产业平台公共配套设施。支持区位布局合理、要素集聚度高的产业平台（主要是中国开发区审核公告目录内的产业园区、各省份特色小镇创建名单内的特色小镇）公共配套设施建设项目，包括但不限于建设智能标准生产设施、技术研发转化设施、检验检测认证设施、职业技能培训设施、仓储集散回收设施和文化旅游体育设施等。支持产业转型升级示范区内重点园区、县城产业转型升级示范园区公共配套设施建设项目。

2.县城新型基础设施。支持新一代信息基础设施建设项目，包括建设5G网络、物联网、车联网和骨干网扩容等。支持市政公用设施数字化改造项目，包括改造交通、公安和水电气热等领域终端系统等。支持大数据设施建设项目，包括建设集约化数据中心、供应链数字化平台和产业数字化平台等。支持网络安全防护体系建设项目。

3.县城其他基础设施。支持环境卫生设施建设项目，包括建设垃圾无害化资源化处理设施和污水集中处理设施等。支持市政公用设施建设项目，包括改造建设公共停车场和公路客运站等交通设施、水气热等管网设施以及改造老旧小区。支持商贸流通设施建设项目，包括改造建设配送投递设施、冷链物流设施和农贸市场等。支持商业步行街和特色街区等消费集聚区公共配套设施建设项目，以及游客集散中心、体育公园等。

（二）信贷条件

1.建设项目条件。项目符合县城城镇化补短板强弱项的政策导向，依规履行固定资产投资项目审批（核准、备案）、用地、环评等前期工作。项目具有稳定的经营性现金流或其他可靠的偿债资金来源，未来经营收入或借款人其他收入可覆盖贷款本息。项目资本金不低于国家规定的最低比例标准，资本金来源符合国家有关规定，并同比例或先于贷款到位。项目符合所申请贷款银行的其他贷款条件。

2.借款人条件。借款人为经市场监管部门核准登记、实行独立核算的企业法人，经事业单位登记管理机关核准登记的公益二类或经营类事业法人，以及国家规定可作为借款人的其他经济组织。借款人具有承担新型城镇化建设项目投资运营的相关资质和能力，具备财务可持续能力，具有良好信用状况。借款人符合所申请贷款银行的其他准入条件。

（三）配套政策

1.安排专项信贷额度。六家银行总行每年分别安排一定规模的信贷额度，专项用于支持县城城镇化补短板强弱项项目。制定专项信贷支持细则，细化提出目标任务、信贷条件、信贷政策和组织实施方式。适时研究优化绩效考核评价体系，对支持县城城镇化补短板强弱项项目较多的省级分行给予奖励。

2.实行优惠信贷政策。六家银行参考贷款市场报价利率（LPR），对县城城镇化补短板强弱项项目贷款执行优惠利率。按照项目实际需要，给予原则上不超过20年的中长期贷款。综合运用借款人不动产抵押、动产质押以及在建项目资产抵押、收费权质押等担保方式。开辟绿色办贷通道，优先开展尽职调查、优先进行审查审批、优先安排贷款投放。对借款人综合实力较强、贷款需求较大、投资回报周期较长的项目，发挥六家银行业务互促、优势互补的效用，通过银团贷款方式予以协同支持。

3.加强财政性资金支持。对符合条件的项目，可通过直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式，优先安排财政性资金或地方政府专项债券，以促进项目的经营性现金流与贷款条件相匹配。各地区通过提高地方政府专项债券作为项目资本金比例等方式，加强与六家银行信贷投放的配套衔接。有条件市县可成立政策性风险补偿基金或担保公司，为借款人融资提供增信服务。

七、县城基建绿色低碳要求

县城基建大有可为，但是，县城基建也必须遵循绿色低碳的原则。住房和城乡建设部等15部门2021年5月25日出台《关于加强县城绿色低碳建设的意见》要求：

（一）严守县城建设安全底线。县城新建建筑应选择在安全、适宜的地段进行建设，避开地震活动断层、洪涝、滑坡、泥石流等自然灾害易发的区域以及矿山采空区等，并做好防灾安全论证。加强防洪排涝减灾工程建设，畅通行洪通道，留足蓄滞洪空间，完善非工程措施体系，提高洪涝风险防控能力。

（二）控制县城建设密度和强度。县城建设应疏密有度、错落有致、合理布局，既要防止盲目进行高密度高强度开发，又要防止摊大饼式无序蔓延。县城建成区人口密度应控制在每平方公里0.6万至1万人，县城建成区的建筑总面积与建设用地面积的比值应控制在0.6至0.8。

（三）限制县城民用建筑高度。县城民用建筑高度要与消防救援能力相匹配。县城新建住宅以6层为主，6层及以下住宅建筑面积占比应不低于70%。鼓励新建多层住宅安装电梯。县城新建住宅最高不超过18层。确需建设18层以上居住建筑的，应严格充分论证，并确保消防应急、市政配套设施等建设到位。

（四）县城建设要与自然环境相协调。县城建设应融入自然，顺应原有地形地貌，不挖山，不填河湖，不破坏原有的山水环境，保持山水脉络和自然风貌。保护修复河湖缓冲带和河流自然弯曲度，不得以风雨廊桥等名义开发建设房屋。

（五）大力发展绿色建筑和建筑节能。县城新建建筑要落实基本级绿色建筑要求，鼓励发展星级绿色建筑。推进老旧小区节能节水改造和功能提升。新建公共建筑必须安装节水器具。加快推进绿色建材产品认证，推广应用绿色建材。全面推行绿色施工。提升县城能源使用效率，大力发展适应当地资源禀赋和需求的可再生能源，因地制宜开发利用地热能、生物质能、空气源和水源热泵等，推动区域清洁供热和北方县城清洁取暖，通过提升新建厂房、公共建筑等屋顶光伏比例和实施光伏建筑一体化开发等方式，降低传统化石能源在建筑用能中的比例。

（六）建设绿色节约型基础设施。县城基础设施建设要适合本地特点，以小型化、分散化、生态化方式为主，降低建设和运营维护成本。倡导大分散与小区域集中相结合的基础设施布局方式，统筹县城水电气热通信等设施布局，因地制宜布置分布式能源、生活垃圾和污水处理等设施，减少输配管线建设和运行成本，并与周边自然生态环境有机融合。加强生活垃圾分类和废旧物资回收利用。构建县城绿色低碳能源体系，推广分散式风电、分布式光伏、智能光伏等清洁能源应用，提高生产生活用能清洁化水平，推广综合智慧能源服务，加强配电网、储能、电动汽车充电桩等能源基础设施建设。

（七）加强县城历史文化保护传承。保护传承县城历史文化和风貌，保存传统街区整体格局和原有街巷网络。不拆历史建筑、不破坏历史环境，保护好古树名木。县城建设发展应注意避让大型古遗址古墓葬。

（八）建设绿色低碳交通系统。打造适宜步行的县城交通体系，建设连续通畅的步行道网络。打通步行道断头道路，连接中断节点，优化过街设施，清理违法占道行为，提高道路通达性。鼓励县城建设连续安全的自行车道。

（九）营造人性化公共环境。严格控制县城广场规模，县城广场的集中硬地面积不应超过2公顷。鼓励在行政中心、商业区、文化设施、居住区等建设便于居民就近使用的公共空间。控制县城道路宽度，县城内部道路红线宽度应不超过40米。

（十）推行以街区为单元的统筹建设方式。要合理确定县城居住区规模，加强市政基础设施和基本公共服务设施配套，因地制宜配置生活污水和垃圾处理等设施。探索以街区为单元统筹建设公共服务、商业服务、文化体育等设施，加强社区绿化、体育公园、健身步道、公共活动空间场所建设，打造尺度适宜、配套完善、邻里和谐的生活街区。